行政案件立案工作情况调研报告
李耀中 刘顺仙
行政诉讼既是化解“官民”矛盾的一种重要机制，也是行政相对人在自身合法权益受到行政行为侵害时获得司法救济的一种重要途径，它与社会公众的切身利益密切相关。近年来，随着社会发展和人民群众法律意识的不断提高，行政诉讼案件越来越多，而行政诉讼在现实中普遍遭遇立案难、再审难和执行难等问题，其中，立案难问题尤为突出。各级法院都非常重视行政案件立案问题,结合我院2011年至2014年上半年行政案件立案工作实际,特将此项工作的开展情况报告如下:
一、近三年来行政诉讼案件基本情况和特点
2011年至2014年上半年我院共立案审查行政案件11件,其中受理9件,不予受理2件; 2011年收1件，为城市规划行政许可1件；2012年收5件，土地行政颁证1件,土地使用权证注销4件；2013年收3件，林业行政处罚1件；诉乡镇人民政府其他不履行法定职责1件；诉县人民政府行政复议1件。2014年1－6月收2件，村庄规划行政处罚1件，道路交通事故认定1件。驳回诉请1件,驳回起诉1件。上诉2件。
受理9件全部审结，审结率为100%，裁判结果为:驳回诉讼请求3件,驳回起诉1件, 判决撤销具体行政行为5件。
所审查和审结的行政案件中, 包含土地使用证注销4件,乡（镇）人民政府村庄规划行政处罚1件，土地行政确认(颁证)1件，城市规划行政许可1件, 林业行政处罚1件,诉交通警察大队道路交通事故认定1件,诉乡镇人民政府和国土部门不履行法定职责1件,诉县人民政府行政复议1件。
二、近三年行政诉讼案件的特点
经过比较和分析,我院所审查和审结的行政案件呈现以下特点:
1、行政案件收案呈上升趋势。与前三年(2008至2010年)收案5件相比, 2011年至2014年上半年收案11件,上升比率为120%。
2、涉及土地行政管理方面的案件较多。 2011年至2014年上半年我院共立案审查行政案件11件,涉及土地行政管理的6件,占54.55%。
3、上诉率高,化解矛盾纠纷难度大。无论是受理案件或者是已经受理案件,裁判结果。2011年至2014年上半年我院共立案审查行政案件11件, 上诉5件, 占45.45%;且因化解矛盾纠纷难度大,无一件因协调成功而撤诉案件;甚至有部分当事人一直申诉不止。
4、案件类型多样化,涉及行政管理范围较广。2011年至2014年上半年我院共立案审查行政案件11件,涉及行政管理范围包括县人民政府、乡镇人民政府、住建局、公安交通警察大队、林业局和国土资源局,涉及行政行为包括行政确认、行政处罚、行政复议、行政许可、行政登记和注销等。
三、我院在行政立案工作中的具体做法
1、审查与审理并重。由于行政案件立案专业性较强,涉及的法律法规较多,是否符合受理条件难以把握,因此我院依照云南省高院关于行政案件立案时立案庭要充分听取行政庭意见的文件精神,因此在立案阶段行政庭法官即参与审查,以便准确把握行政案件的立案标准。
2、充分保护当事人诉权,不存在行政案件立案难的问题。
在行政审判工作中，我院十分重视保护行政相对人的诉讼权利。按照最高人民法院关于保护当事人诉权通知精神，五年来,我院对符合立案条件的，依法予以受理；对起诉人的起诉不符合立案条件的，及时作出书面不予受理裁定。使当事人法律救济途径不被阻断。
3、充分保护当事人的诉讼权利,依法审理行政案件。对符合立案条件的案件,由立案庭法官向原告发放诉讼风险提示书、权利义务告知书行政案件开庭须知等指导材料,并告知被告法定代表人出庭建议书,并发放行政案件开庭须知等指导材料;以便当事人参加开庭审理和行政诉讼权利。
四、立案工作中存在的问题
1、行政案件立案操作模式问题。由于行政案件涉及的法律法规较多,是否符合受理条件难以把握,因此我院依照省高院行政案件立案时立案庭要充分听取行政庭意见的文件精神,行政法院提前介入立案审查,立案庭只作登记和作出是否受理的裁定等事务性工作,致使行政法官可能因认识等原因先入为主,部分应当纳入司法审查的案件被挡在法院大门之外,从一定程度上对当事人的权利保护有所欠缺。
2、法官对行政诉讼业务知识在待提高。自1997年4月最高人民法院制定《关于人民法院立案工作的暂行规定》以来,“立审分离”就被确立为立案工作的一个基本原则。我院的案件受理工作也统一由立案庭负责。但我院立案庭负责行政诉讼立案审查的法官身兼多责,立案庭的法官难以做到对行政诉讼业务精,在立案过程中难以对案件性质把握准确无误; 为避免该立的不立,不该立的给立了的情况，行政法官提前介入立案审查,但行政法官亦身兼多责,行政诉讼业务亦有待提高。[!--empirenews.page--]
3、受案范围不清晰。我国现行法律和司法解释通过三个标准确定行政诉讼受案范围：一是行为标准，即被诉的行政行为是否属于具体行政行为；二是权益标准，即具体行政行为与其是否有利害关系；三是是否属于法定排除事项。这些标准无论从理论上还是实践中都存在模棱两可、界限不清的情况，往往存在不同理解，受案工作不易开展。
4、不少行政案件涉及政府发展经济决策。随着经济发展方式的不断转变，城市建设进程的不断加快，地方政府积极进行新的城市规划，作出一些城市房屋拆迁和土地征收等重大经济决策，这些决策关系整个城市的经济发展，而且涉及人员多、地域广，个案的处理会给政府发展经济带来巨大的负面“蝴蝶效应”。因此,在受理与否问题上,把关较严。
5、少数行政机关转嫁矛盾和行政相对人盲目起诉。实践中，少数行政机关及基层组织遇到难以解决的矛盾纠纷时，就动员当事人来法院起诉，而有些问题通常又不属于法院管辖范围。少数行政相对人法律知识欠缺，对行政机关的行政行为稍有不满就来法院起诉，从而引发对行政诉讼立案的不好评价。
三、完善行政诉讼立案工作的建议
（一）完善行政诉讼制度，从立法上进一步明确扩大行政诉讼的受案范围
行政案件受理范围狭窄是造成行政诉讼立案工作难的主要原因，应尽快通过完善、修改行政诉讼法及相关法律规范予以解决。根据我国现行的司法体制，应着重从以下几个方面来扩展行政诉讼的受案范围：
１、扩大行政相对人合法权益的保护范围。将人身权和财产权作扩大解释，并将其与民法上的含义分离，例如将知识产权和受教育权也包括在内。这显然符合我国行政诉讼法保障公民权利的根本精神和我国社会主义法治的发展方向。从更有效地保护相对人合法权益的目的出发，应将劳动权、文化权等未超越人身权和财产权范围的权利，纳入行政诉讼所保护的范围之内。
２、将部分抽象行政行为纳入行政审查范围。实践中,很多抽象行政行为直接对个人的权利和义务加以限制，应将这类抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。我国新修订的《行政复议法》都规定了将对抽象行政行为的审查纳入到了行政复议程序中。行政诉讼中也应有与此相衔接的规定，有必要把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
３、将行政终局裁决行为纳入行政审查范围。我国现行行政诉讼法关于行政终局裁决不受司法监督的规定明显有悖于司法公正的原则，只有明确终局行政裁决的司法救济的途径才能更好地保护行政相对人的合法权益。因此,确立司法最终救济原则，将终局具体行政行为纳入司法审查范围。
４、将行政合同纠纷纳入行政诉讼的受案范围。行政机关签订合同目的是为了实施行政管理，并且在行政合同中行政机关享有行政优益权，行政合同很明显是一种行政行为，理应纳入行政诉讼的受案范围。[!--empirenews.page--]
５、将对道路交通事故责任认定等技术鉴定结论不服的纳入到行政诉讼中。道路交通事故责任认定等技术鉴定结论本就是行政机关在行使管理公共事务职权过程中依行政职权所作出的一种具体行政行为，现行《道路交通安全法》规定道路交通事故责任认定只作为证据使用,但其对行政相对人的刑事、行政和民事责任有着非常重要的影响，为使鉴定的公正性得到相应的有效的保障，应将对鉴定结论不服纳入到行政诉讼中。
（二）实行行政案件相对集中管辖。行政案件相对集中管辖，就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件，通过上级人民法院统一指定的方式，交由其他基层人民法院集中管辖。集中管辖的优势是减少行政机关干预、优化行政审判司法环境，促进司法公正；劣势是异地审判，增加当事人诉讼负担。但这个负担法院可以通过改变庭审地点、减免诉讼费用等方式弥补。
（三）完善法院行政诉讼立案内部管理机制
1、加强业务学习，提高法官行政诉讼立案工作水平。我国司法实践中存在着严重的“重实体，轻程序”的趋向。有关诉权和诉讼标的的法律条文极为粗糙，在行政诉讼法滞后的情况下，法官在审查及整理行政案件时很大程度只能依赖于法官个人的道德素质、业务经验、社会阅历、受教育程度等非法定程序因素，加强业务理论与实践的学习，要准确理解、严格执行行政诉讼法和相关司法解释关于起诉条件、诉讼主体资格、起诉期限的规定,立案庭的法官尤其要加强对“诉权及诉讼标的理论”的学习。近年来,省、州法院加大了行政诉讼业务知识的培训力度,但均把基层法院立案法官排除在外,不利于行政案件立案工作的开展。因此,建议上级法院要进一步加大对行政案件立案法官和行政法官的业务培训力度,全面提高法官办案水平与能力，使法官在掌握立法精神的情况下正确行使立案审查权。
2、完善立案工作机制，加强立案庭和行政庭沟通与协作。行政案件立案专业性较强。法院的立案庭和行政庭要在行政案件受理环节加强协调、沟通与配合，切实提高行政诉讼立案工作水平。要要改进工作作风，强化便民措施，简化立案环节，丰富立案方式，方便群众诉讼。要增强司法公开和透明，对依法不予受理或驳回起诉的，必须依法出具法律文书，并在法律文书中给出令人信服的理由。
作者单位：鹤庆县人民法院