法官员额制度研究

肖建宏   杨林雁

论文提要：法官是司法活动的主体，随着我国司法体制改革的推进和中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》的出台，将法官员额制度作为一项试点逐渐提上日程。法官员额制度是我国法院推行法官职业化建设的一项重要内容,法官员额制度的提出，不是凭空想象的，是按照法官职业化的要求，根据我国修改后的《法官法》第五十条：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”的规定提出的。《法官法》的这一规定，符合我国司法工作和我国法院现状的，同时它也为法院内部人事干部制度改革，人员优化配置，建立科学的法官管理制度提供了法律依据。随着法院内部改革的不断深入和法官职业化建设进程的逐步实施，对法官实行员额制度并不只是单纯的法官编制问题，怎样科学、合理地确定法官员额的比例，实现法官的整体优化，是亟待解决的问题，笔者认为：法官员额比例要根据实际情况确定，不能一概而论，搞一刀切。

关键词：司法体制改革  法官员额制度  法官助理  

一、法官员额制度概述

（一）法官员额制度的概念

中共中央组织部、最高人民法院《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》，提出要加快法官队伍职业化建设，建立一支高素质的职业法官队伍。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，从“推进法治中国建设”的战略目标出发，对深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，作了全方位的谋划部署和远景勾画。法官员额制度是我国深化司法体制改革，推行法官职业化建设的一项重要内容。所谓法官员额制度是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院所辖区域人口、经济发展水平等因素确定法官的员额，把真正复合条件的审判人员确定为法官，形成由法官、法官助理组成的新的审判运行机制，集中行使国家审判权的制度，从而保障法官队伍的公正高效。①其外部特征表现为，在某一特定区域内的法官人数保持稳定。然而，对法官实行定额管理并不是单纯的法官编制问题，它是以法律的形式对法官员额实施总量控制的一项制度，是法官职业化系统工程中的重要环节。这项制度的建立，涉及到人口、案件数量、辅助人员配置等诸多因素。②[!--empirenews.page--]

（二）法官员额制度的个性特征

根据法官员额制度的概念，其个性特征可总结为以下几点：

1.法官人数定额化。即各法院法官数额一经确定后在一定时期内不得更改，无退休则无递补。

2.法官队伍类别化、专业化、高效性。即在法院内部设置较高的职业准入机制，并辅之以法官助理制度，由法官助理审判人员过滤掉除审判工作以外的琐碎事项，保证审判人员有充分的时间专注案件的审理，同时细化刑事、民事、行政等业务庭的专业领域，并进行分类管理。

3.良性的竞争机制。即在法院内部建立完备的竞争体系，定期根据审判业务量、审理业绩等进行考核，法官助理也设置候补法官机制，从而推进法院内部的良性循环。

4.法院内部工作职能的转变。即弱化行政科层制度的概念，每一位被定额的法官都要负担定量的审判业务，并有效利用院长、副院长、庭长等较高的专业素养资源，加强审判力量。

（三）推行法官员额制度的意义

1、审判工作更专业化，从而提高审判质量，促进司法公正。 

无论是在英美法系国家还是大陆法系国家，审判活动都是一项专业技术要求相当高的工作，而从事审判活动的法官必须具有丰富的专业知识、丰富的实践经验且经过严格的筛选。但从我国的法制建设来看，受多种因素的影响，我国的审判活动带有极强的行政色彩，法官职业也几乎是一个比较大众化的职业，司法实践中，许多并不具备法学专业知识的人也从事着法官的工作。而推行法官员额制度，就是要严格筛选法官，合理的减少法官数量，使少数符合法官条件的人独立的行使审判权，这样就提高了审判活动的公信力，审判工作也显得更专业化。

2、有利于提高审判质量，促进司法公正。首先，行使审判权的法官本身就是经过严格选拔脱颖而出的，具有较高的业务素质和政治素养；其二，推行法官员额制度以后，法院内部工作的分工就更为精细，法官只负责“审”和“判”，大量的审判辅助性工作就由法官助理去完成。法官把所有的精力都集中在“审”和“判”这两件事上，案件的审判质量就有了保障。第三，法官员额制度的推行，在当事人与法官之间建立了一条隐性的“隔离带”。庭前的准备交由法官助理去做，法官在开庭前不能与当事人接触，这就有利于法官中立的行使审判权，有利于维护司法公正。 

3、有利于提高诉讼效率。由于法官员额制度是和分工精细、合理配置审判资源紧密结合在一起的，法官、法官助理、书记员之间职责清晰，分工明确，且相互衔接，审判流程更加科学、规范，审判运作更加有序，可以更加有效地利用审判资源，促进审判效率的提高。③　　[!--empirenews.page--]

4、有利于形成法院内部的竞争和激励机制，促进法官素质的提高。通过严格选拔出来的法官不仅仅是一个荣誉，更是担负着责任和压力，一旦不能适应法官工作，将会被淘汰。因此，激烈的竞争压力将会迫使法官不断去钻研业务，认认真真办好每一起案件，不断提高自身的业务素质和政治素养。同时，法官助理也可以通过自身努力，被选任为法官，这就使得法官助理也能够产生工作动力，积极去进取，不断地钻研业务，竞争法官职位。这就容易形成法院内部的良性循环，推动法官整体素质的提高。　

5、有利于转变法院内部的一些工作职能。实行法官员额制度后，法官成为法院工作的中心，院长、副院长、庭长、副庭长的行政管理职能必将弱化，他们作为法官的一员，就会把主要精力放在审判上，这样有利于转变工作职能，加强审判力量。④

二、法官员额比例的确定

（一）确定法官员额的意义

根据修正后的《法官法》第十二条的规定：“初任法官采用严

格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。”这说明法官的素质要高，数量要精，实际上是隐含了法官精英化的概念。

首先，长期以来，由于种种原因，我国法官的职业定位始终处于模糊状态，法官的职业特性被忽略，使得一些不具备法律专门知识和职业道德的人进入到法官行列，导致目前法官队伍人多质弱。因此，只有通过确定法官员额比例，将具有较高素质、真正符合法官条件的审判人员确定为法官，才能从根本上解决我国法官素质不高的问题。⑤
　　其次，只有确定了法官员额比例，才能为法官的职业保障创造条件。法官的职业保障主要包括两个方面，一是身份方面的保障，一是经济方面的保障。就身份保障而言，确定法官员额比例后，法官一经任用，除非正常工作调动外，非因法定事由，非经法定程序，不得被免职、降职、辞退或者处分。就经济保障而言，

法官作为社会纠纷的终局裁决者，是社会正义最后一道防线的守门人，理应具有较高的社会地位和获得充分的物质保障，但由于经济条件制约和法官职位模糊不清，在目前情况下，全面提高法官的物质待遇不太现实。通过确定法官员额比例，适当减少法官数量，提高法官素质，才能使社会提高对法官职业重要性和崇高感的认同，使逐步提高法官待遇成为可能，真正实行“以俸养廉”，从而吸引更多的优秀人才献身审判事业。⑥

再次，通过确定法官员额比例，可以明确法官职位，与建立法官助理制度、实行书记员单独序列等改革措施相配套。长期以来，由于我国没有对法官员额作出限制，导致法官职位泛滥，有很多人被任命为法官却不从事审判工作，实际上是行法官之名而无法官之实，法官资格实际上成了法院内部平衡利益、安抚老弱的一种待遇。通过确定法官员额比例，明确法官职位，根据各地审判量，确定法官员额，对于符合法官条件的，可以任命为法官，不能胜任审判工作的，改做法官助理或者其他工作。[!--empirenews.page--]

（二）笔者所在基层法院现有法官比例分析

目前，作为基层人民法院的宾川法院，全院编制人数为70人，目前，正式在编干警68人，其中具有法官资格43人（含2013年新任4人、2014年新任2人），书记员10人，无助理审判员。然而在这43名审判人员中在审判、执行一线的法官人数仅为23人，占总数的53.49%。这23名法官，承担着全院所有案件的审判、执行工作，还要承担调研、宣传等其余事务性的工作。在司法实践中，由于种种原因导致部分案件久久不能结案，当事人的纠纷迟迟得不到妥善的处理，因此部分当事人普遍认为整个法院这么多法官，为何来到法院的案件有的就迟迟不能得到解决，主流认为是法官的办案效率低下。

从法官的概念看，依据修正后的法官法规定，法官是指依法行使国家审判权的审判人员。根据这一规定，法官的概念有两层含义：一是法官就其身份特征而言必须是审判人员；二是法官就其职责而言，还必须是依法行使国家审判权的审判人员。由于我国法院干部目前仍按行政干部序列管理，宾川法院的法官的行政职级仍然沿用行政干部的职级，只是法官的级别相对同级行政机关非领导岗位的公务员级别要略高一些。因此，为解决法院内部一些非审判人员的级别待遇问题，宾川法院近几年的做法都是将一部分通过国家司法考试但并非在审判岗位上工作的人员任命为法官，而这些法官有的甚至完全没有审理过案件或参与案件的审理，只能承担一部分辅助性的工作，而不是真正意义上的法官工作。

从法官岗位分布情况看，宾川法院的法官按其岗位不同大体上可以分为三类：第一类人员主要包括院长、副院长、纪检组长、政治处主任和部分审判委员会委员。这类人员占在审判、执行岗位工作的法官人数的26％。这部分法官主要承担法院内部的审判管理和行政管理职责，极少办案甚至基本不办案件。第二类人员即执行员，按照《法官法》的规定，我国的执行员参照法官序列管理。从宾川法院的实际情况来看，执行员由具有法官资格的审判员、助理审判员担任，所负责的工作主要是生效裁判的执行。第三类人员才可以说是严格意义上的法官，这类人员主要包括分布在刑事、民事、行政审判庭、基层法庭以及立案庭、审判监督庭的审判员，这类人员共23人，只占法官总数的53.48％，占全院干警总数的33.8％，虽然他们的职责相对单纯，即负责法院受理的各类案件的审判，但他们却承担了宾川法院绝大部分案件的审理工作，还要承担一些事务性的工作。宾川法院在审判一线工作的法官年均办案在70件左右，数字虽然不大，但是从立案、排期、送达、审理、判决各个环节都要亲力亲为，没有其他人员辅助完成，工作量很大。案件结案后，还要承担自审自执的工作，对当事人没有申请执行的案件进行执行，督促义务人履行义务。

这虽然是宾川法院的基本情况，但据了解，全国大多数基层法院的法官工作模式与此类似，少数先进法院率先实行了法官管理，也只是体现在对业务的分担方面，有一定的辅助人员帮忙完成一些事务性的工作，但不是真正意义上的法官员额制。通过以上分析，我们不难看出，基层法院的法官按照其所占人口比例计算，人数并不算多，但他们却承担着基层法院绝大部分案件的审理工作和其余繁杂的事务性工作。同西方国家法官审理案件的情况相比，基层法院法官审理案件的效率还受其他多种因素的影响，如无休止的请示汇报和花大量的人力物力调查取证等等，考虑到这些因素，笔者认为宾川法院的法官年均办案70件左右并不算效率低下，而且还经常出现加班的情况。[!--empirenews.page--]

（三）合理确定法官员额

修正后的《法官法》第五十条规定：“最高人民法院根据审判工作需要，会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”这一规定符合司法工作的特点和国际惯例，为我国建立科学的法官管理制度提供了法律依据。那么，如何合理的确定法官员额呢？2002年，最高人民法院曾在《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》中提出，要“在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区面积和人口、经济发展水平各种因素的基础上，在现有编制内，合理确定各级人民法院法官员额。”

目前，基层法院现有的法官虽量多但质弱，有的虽被任命为审判人员，但长期不在审判一线工作，从事的是与审判工作无关的行政后勤工作，加之大部分基层法院的院长、副院长、政治处主任、纪检组长、部分审判委员会委员除了担负部分审判职责外，主要承担法院内部的审判管理和行政管理职责，他们极少办案甚至基本不办案件，这就导致表面看上去数量尚多的法官，实际办案的并不多。而且审判庭缺少书记员是普遍的现象，为了保证案件及时审理，在书记员安排不过来的情况下只能采用审判人员之间互相记录的方式保证审判任务顺利完成。笔者认为，这样不利于法官保持中立地位、公正审判案件，也影响法官集中精力审判案件、提高审判水平。

合理确定基层法院法官员额比例，笔者认为，应该按照三个标准来确定：一是基层法官与所在辖区的人口比例；二是基层法院审理案件的数量（可以参考近五年的受理案件的平均数）；三是兼顾审判管理人员。从笔者所在法院法官占人口的比例看，每10000人中确定一名法官比较合理，那么，按笔者所在地区现有35万人口计算，该院约需35名实际办案的法官。实际上，根据案件数量确定法官员额似乎更合理。全国法院审结的案件中约有80％在基层法院，近五年宾川法院平均每年审结各类案件约为1700件，按每年每个基层法院法官人均结案50件计算，那么，宾川法院需法官员额约为34人，这个数量实际是现有法官数量去掉非审判岗位上的法官和执行员的数量，即现有在审判岗位上从事审判工作的法官的数量。也就是说，无论按照人口比例还是按照审理案件数量来确定法官员额，该院均至少需要3０名左右的办案一线的法官。加上审判管理岗位和执行岗位需要的法官数量，至少需要40名法官，审判管理岗位的法官如院长、副院长、纪检组长、政治处主任、审判委员会委员、庭长等人员，这些人员中有的应该具体承办案件，但只能承办一部分，不能和一般法官一样承担同样的审判任务，而纪检组长、政治处主任主要负责法官的日常管理和监督。因为审判管理也是审判工作的重要部分，特别是还权于合议庭和独任庭后，审判管理和监督显得犹为重要，稍不注意就会导致冤假错案。所以说，目前基层法院存在的问题并不是法官人数太多，而主要是法官岗位分布和职责划分的不合理。

三、建立法官员额制度之构想

最高人民法院于2014年7月9日召开新闻发布会发布了《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称《四五纲要》）。《四五纲要》明确提出：“建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。”这意味着建立员额制后，法院将分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三类，法官的具体员额应根据该地区案件的数量、案件的复杂疑难程度设定。[!--empirenews.page--]

1、将法院内部的管理模式解放。目前，我国各级法院普遍实行的是行政化的管理模式，法院设有院长、副院长、纪检组长、政治处主任、执行局长、法警队长、庭长、副庭长、室主任等职务，而且大多数法院机构庞大，领导职数众多，约占各级法院总人数的一半左右，他们还大多是法院的业务骨干，根据目前法院情况，如果推行法官员额制度改革，他们中的很多人理应被选为法官，而且很有可能就是确定法官员额后的主要力量。笔者以所在的宾川法院为例进行设想：我院在职干警总人数为68名，拥有审判资格(审判员)43名，院领导（含纪检组长和政治处主任）、庭长、副庭长(不包括在非审判业务部门的中层正职)1４名。按照我院每年正常办理各类案件1700件左右估算，在配备法官助理的情况下，法官每年结案应该在70件左右，再结合我院现有的人力资源，各部门的人员配备，法官员额确定为６０％（约４0名）比较合适。因为去行政化后，行政事务会大量减少，院领导、从事审判业务的庭长为当然的法官。这样一来，除纪检组长和政治处主任外，院领导、庭长、副庭长必然构成法官的中坚力量，他们不得不一门心思去审判案件。

2、将法官分为立案法官、审判法官、审判管理法官、审判监督法官和执行法官，按照相应的工作量确定具体的名额。立案法官负责对当事人起诉是否符合三大诉讼法规定的条件进行审查并作出决定或裁定，批准或决定是否采取诉前保全措施。审判法官根据分类负责诉讼的开庭审理、作出裁判。执行法官负责执行工作中的裁判事宜。审判监督法官负责对案件质量进行评查。审判管理法官负责对各类法官的教育管理。这样一来，有利于法官钻研相应的法律知识，做到术业有专攻。

3、努力提高法官的整体素质。通过提高法官“门槛”，严把“进口”，疏通“出口”，保证法官质量，实现良性循环。笔者认为欲进入法官序列者，须先通过全国统一司法考试，担任一年以上的法官助理后，才能参加由最高人民法院组织的审判专业知识和司法操作技能考试，通过上述两次考试者，取得候任法官资格。当法院法官职位出现空缺或法院有出现法官职位需求时，取得候任法官资格者可根据法院的需要结合自己的专业特长，竞选某一个门类的法官。结合法官审判管理和监督工作的特点，只有先后担任过取得立案法官、审判法官、执行法官职务的人，才能竞争审判管理和监督法官。 

四、实行法官员额制应该注意的几个问题。

勿庸置疑，实行法官员额制是司法体制改革的重要内容，也是法官管理的必然举措，施行以后，必将对法院的审判事业产生积极的促进作用。但实行这一制度，必须制定切实可以的方案，合理制定分类员额，才能充分调动工作积极性。因此，实行法官员额制必须注意以下几个问题。

（一）不能简单以一线办案为标准确定法官员额。执法办案是法院工作的第一要务，但法院工作并不仅仅是办案。以深圳和上海公布的实施方案来看，其内容固然有可取之处，但也有其失败的地方。两地公布的方案中，对法院工作人员进行了分类划分。相比之下，笔者认为深圳确定的法官比例较为科学，以基层法院、中级法院的层级确定65%和60%的比例，使更多的人从事审判、执行和审判管理、审判监督工作。而上海确定33%的法官员额标准，这比例加重了法官的办案数量，而从事其他工作的人员太多，显得工作量的分配极不合理。两地的方案中，不约而同的是将政工、纪检部门工作人员全部排除在法官之外，明确作为司法行政人员，如果选择保留法官身份，就不能在政工、纪检部门担任职务。这规定当然包含了政治处主任和纪检组长，这与当初设立这两个职位的初衷是相悖的。设这两个职位时，明确规定政治处主任和纪检组长与副院长享受同等工作和生活待遇，换言之，只是职务不同，待遇与副院长是一样的。事实上，中、基层以下大多数法院的政治处主任和纪检组长都曾经是审判业务的姣姣者，有的还兼任审判委员会委员，试想，如果一般法官的待遇远远超过这两个岗位的负责人，有审判职称的人谁愿意到这两个所谓的领导岗位工作？而让不懂审判业务的人来管理、监督法官，对法官进行考核，他们有这个水平和能力吗？能达到目的和效果吗？因此，确定法官员额时不能只顾一线办案的人，是有必要的，也是必须的，否则，对法院的政工、纪检工作来说，等于形同虚设，必然是大大的倒退！[!--empirenews.page--]

（二）必须提高法官的待遇，留住和引进高水平人才。

经济腾飞的时代，虽然仍需要法官学习雷锋精神，但法官也是社会中的一员，法官也有家庭，法官也需要追求物质和精神生活。要留住和引进高水平人才，提高法官待遇是必然的。现实的司法制度中，一个法官办再复杂的案件，其工资收入与案件的比例和律师代理案件的收费相比，差额不是一倍两倍。以宾川县为例，律师代理案件一般的收费标准是起点3000元，案件复杂、标的大的还要相应增加，有的案件甚至收到10万元以上。而法官的工资收入为每月3000－5000元，大多数法官的工资在4000元以下，仅仅相当于律师代理一件案件的收费起点多一点，而法官一个月的工作量是律师代理一件普通案件的多少倍，没有准确的计算标准，但应不低于10倍吧。当然，提高待遇也不是简单的以什么为标准，列举这一现象，只是想说明为什么那么多的法官精英愿意放弃当初引以为荣的追求投身到律师队伍中，待遇是最主要的因素。因此，实行法官员额制如果不适当提高法官的待遇，那这样的改革必然会以失败而告终。

（三）必须严格进行考核，建立能上能下的用人机制。

确定了法官员额，提高了法官的待遇，还必须制定严格的考核机制，建立能上能下的用人机制。可以制定半年和年度考核标准，对法官的政治思想、业务能力、办案水平、纪律作风进行全方位的考核，明确合格法官的标准。如考核达不到合格，就不得再担任法官，出现的空缺在其他类别的人员中择优确定为法官。考核的制度一定要细，要有可操作性，要有激励和惩罚的明确标准，对优秀的法官给予奖励并留用，对不合格的法官给予惩罚，不再担任法官。当然，也不是永久剥夺曾经是不合格法官再次担任法官的权利，那样容易使人丧失斗志，失去工作的积极性。确定为不合格的法官后，在法官员额出现空缺时，只要符合条件，不是因违法违纪行为被免职的，仍然具备竞争法官员额的资格。这样才有利于相互之间的竞争，也才会激发曾经的落选者重拾信心。

综上所述，笔者认为，实行法官职业化、建立法官员额制度是中国司法改革的方向。但是，任何一项改革都必须从自身实际出发，因地制宜，稳妥推进，要充分考虑到地域的差别，经济文化的差别和自身条件的差别循序渐进地推进，不能一蹴而就。　　

作者单位：宾川县人民法院

注释：

①柳福华、柏敏主编：《法官职业化的运作与展望》，人民法院出版社2005年第1版，第379页；

②http://fayuan.xinmin.cn/lwyd/2011/02/10/9242653.html，浦东法院刘娟娟：《司法效率与法官员额制度之比较重塑》第二段第二至五行。 

③http://hnfy.chinacourt.org/article/detail/2003/07/id/681050.shtml，徐光辉：《建立法官员额制度的几点思考》第4-6段。[!--empirenews.page--]

④http://hnfy.chinacourt.org/article/detail/2003/07/id/681050.shtml，徐光辉：《建立法官员额制度的几点思考》第4-6段。

⑤javascript:，佚名：《我国法官员额问题比例研究》第4-5段。

⑥javascript:，佚名：《我国法官员额问题比例研究》第4-5段。

参考文献：

1、《中华人民共和国法官法〔2001修正本〕》

2、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》

3、《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》

4、《上海市司法改革试点工作方案》