我州民族立法的实践与思考
大理州人大常委会 赵富春
摘要：民族立法是民族区域自治制度的核心，是国家立法的重要组成部分，是民族地方管理社会事务和经济文化事业的重要内容。制定实施自治条例和单行条例是民族自治地方的宪法权力，事关自治州民族团结稳定、经济社会发展、民族文化传承和自然生态保护。新的历史阶段我州民族立法需要更新理念、创新思维、拓展提升。
一、民族立法的主要情况
大理白族自治州成立于1956年11月22日，民族立法工作起步于改革开放以后。1986年11月自治州第七届人民代表大会通过《云南省大理白族自治州自治条例》，此后又制定了14件单行条例（其中《自治州禁止赌博条例》已于2014年6月1日废止）。自治州隶属的巍山、漾濞和南涧三个自治县也先后制定了自治条例和单行条例12件，另有1件执行婚姻法的变通规定。全州27件民族立法条例及1件变通规定，充分体现了服务自治州经济社会发展的需要，其中大多数单行条例均在经济社会快速发展的近十年来制定，内容涉及社会管理、民族团结、自然和人文保护、民族文化保护、经济社会发展等方面，条例为民族自治地方管理国家事务、社会事务和经济文化事业发挥了重要作用。
通过二十多年的立法实践，我们逐步形成了较为规范的立法程序，条例的制定、修改和废止实现依照规范程序开展，即：制定常委会五年民族立法规划并作出年度立法计划、政府对条例草案进行起草并向常委会提出审议的议案、常委会进行三次审议、提请州委并上报省委审批、提请人民代表大会审议、报省人大常委会批准和全国人大常委会备案、常委会决定施行。其中，常委会第一次审议的重点是条例制定、修改或者废止的必要性等原则性内容，第二次审议的重点是条例草案条文的具体内容，第三次审议的重点是条例草案的规范性与合法性。各阶段的条例草案的起草和初步审议由相关委员会负责，规范性审议由法制委负责，上报审批由民族委负责，立法工作在常委会统领的基础上分工负责、协作配合。
我州民族立法紧紧结合经济社会发展和民主法制进步的进程，坚持服务大局，服务自治州经济社会发展和民族团结进步的立法宗旨，从自治州政治、经济、文化的特点出发，依照“坚持管用、突出特色、注重实效”及“急用先立、逐步完善”的原则，稳妥、有序开展。在中国特色社会主义法律体系基本形成的关键阶段，在国家法制统一的前提下，我州基本形成了体现自治州民族特点的以自治条例为主体，单行条例为骨架，行政规范性文件与之相配套的地方民族法规体系，为推进自治州的社会主义民主政治建设，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进经济发展繁荣、社会文明进步，提供了有力的立法保障。
二、民族立法的重点工作
近两年来，新一届人大常委会在民族立法工作的开展上，主要抓了制定《五年民族立法规划》和修订《洱海保护管理条例》两项主要工作。同时，及时废止了相关规定已经由上位法进行规范的《自治州禁止赌博条例》。[!--empirenews.page--]
一是科制定学立法规划。按照立法与法律实施平衡发展的民族立法新理念，我州在立法规划的制定上充分体现“急需先立、突出特色”的要求，广泛征集的社会各方面的立法意向和要求，共梳理归纳了93项建议，其中修订13件、废止2件、新制定78件。通过专门研究、专家论证等规范全面的工作程序，有14件建议提请常委会审议，最终审议通过了“2-3-1”五年立法规划,即：新制定单行条例2件、修订3件、废止1件。与上一届5件新立法项目相比较，立法工作向贯彻执行和完善已制定条例的方向倾斜，按照坚持立、改、废并重，制定新法与修订、废止旧法相结合，“少而精、少而实、少而好”的原则开展，遵照“急需先立、成熟先立、急需先修、成熟先修”推进。
二是及时修订《洱海保护管理条例》。1989年3月1日施行的《洱海保护管理条例》是我州第一部单行条例，也是全国率先就自治地方专门事项的民族立法。《条例》施行26年中，于1998年、2004年和2014年分别作了二次修订、一次修正，这是十分特别的民族立法实践经历，它充分表明我们对洱海保护重要性的深刻认识，是对洱海保护与自治州发展重要内涵的科学定位。
经过州委及时决策、州人大常委会及时决定，《洱海保护管理条例》于2013—2014年再次修订，从修订思路的提出到审议通过、公布施行历时仅2年。在自治州人大任期更替、立法规划正在论证之间，作为一项重要的立法任务完成《条例》修订，充分凸显我州对民族立法工作的重视，对自然生态保护的紧迫愿望。《条例》修订历经政府规范起草，常委会三次审议，期间就相关重大问题还两次提请州委常委会研究决定。根据州委决定、州人大常委会和主任会议的审议意见，《条例》修订草案修改历经常委会主要领导和相关领导8次专门研究、修改小组32次研究、州、县（市）分级分部门9次会议研究。修改工作曾经大到对结构、原则、重要措施的论证修改，小到对一个词、一个字的反复推敲确定，修订草案修改稿共作了27稿，其中全面疏理11稿，最终提请审议的《条例》修订草案，由七章五十八条，修改为五章四十三条，实现了《条例》体例结构的完整规范、条文规定的简洁简明，严谨周详的立法程序和立法工作为我州民族立法有力推进作了创新实践。
三、民族法规的积极成效
民族立法是宪法和法律赋予民族自治地方的一项重要自治权。制定自治条例和单行条例是民族自治地方实施性、补充性、先行性立法，是民族地方为了贯彻实施国家法律法规而进行的配套立法，是民族区域自治制度、国家法律法规和民族政策在民族自治地方的具体细化，具有民族地方实行国家法律法规的补充和配套作用。民族立法对于民族团结进步事业具有核心保障功能，既是民族自治地方经济社会发展的需要，也是丰富完善中国特色社会主义法律体系的需要。我州的民族立法在自治州的发展进步中发挥了法制保障的重要作用。
一是规范社会管理、推动经济发展。根据党的十八大关于“五位一体”的发展战略，结合国家对边疆少数民族地区的政策优惠和扶持，特别是国家实施西部大开发和云南省“两强一堡”建设部署，以及我州生态文明建设和民族文化建设要求，从自治州的实际出发，积极发挥本地自然地理、自然资源、历史文化、民族风情，以及优越的区位、良好的生态、适宜的气候，将适合民族地区情况、有利于民族经济发展的政策和措施上升为民族立法的层面，制定为自治地方的单行条例。如《自治州旅游条例》、《自治州村庄规划建设管理条例》、《自治州农村公路条例》、《自治州洱海海西保护条例》、《漾濞县核桃产业发展条例》及个三个县的《林业管理条例》等。这些突出和确定自治地方着力加强经济文化事业发展单行条例的制定，有力地促进了自治地方的经济社会全面发展。
二是提高民族素质、推动社会进步。大理州地处祖国西南边疆横断山区，有13个世居民族人口357万。其中少数民族占了总人口的一半，是少数民族聚居的地方，虽然历史文化淳厚，但同全国少数民族地方的情况一样经济社会发展滞后。自治州民族立法工作紧紧结合国家通过实行民族区域自治，推进民族立法工作，在民族经济保护、文化传承、人才培养、经济建设等各个方面，实行民族自治地方特殊政策扶持，给予少数民族发展许多特殊的支持和帮助，加速了少数民族地区社会的全面进步。例如，在自治州、自治县的《自治条例》立法中，对于上述各方面的政策作出了相应的具体规定，有力地促进了自治州少数民族与其他民族的共同发展进步。[!--empirenews.page--]
三是保护历史遗迹，繁荣民族文化。大理州是少数民族多元文化聚集传承之地，也是国家民族文化政策模范遵守执行的地方。在促进民族多元文化方面，自治州通过民族立法的形式，落实国家民族自治地方自主管理本民族各项文化事业的自治权，落实国家文化、教育、卫生等各方面的优惠政策措施，有力地推动了自治州各项文化事业的发展。我州先后制定《自治州风景名胜区管理条例》《自治州鸡足山管理区条例》、《大理历史文化名城保护管理条例》、《自治州旅游条例》、《自治州村庄规划建设管理条例》，《漾濞县石门关风景名胜区管理条例》、《南涧县南涧跳菜承传与保护条例》等涉及历史文化、教育文化、旅游文化、民间传统文化、佛教道教文化、建筑文化等的民族文化立法有力地促进了自治州民族教育蒸蒸日上，文化艺术绚丽多彩，卫生事业迅速发展。自治州民族团结进步、文化繁荣发展，民族事务工作在全国争先创优。
四是保护自然环境，促进生态文明。大理除了浓郁的民族历史文化，还有得天独厚的自然环境和自然风光，“文献名邦”、“风花雪月”生动地演绎了大理的历史文化和自然美景。良好的生态环境是大理核心竞争力所在，也是大理人民赖以生存和发展的基础，保护自然环境是我们实现可持续发展的根基，发挥生态优势是大理全面发展的关键，进行生态环境的民族立法责任重大、意义深远。对于自然生态的保护始终作为我们民族立法的重点，我州先后制定施行《自治州洱海保护管理条例》、《自治州苍山保护管理条例》、《自治州湿地保护条例》、《自治州洱海河西保护条例》、《巍山县红河源流域保护管理条例》等，在正在实施的五年立法规划中，除了已经完成的《洱海保护管理条例》修订外，还有新立《水资源保护条例》，在生态环境保护上真正做到了先行立法、重点立法、中心立法。随着自然生态民族立法的完善，政策决策措施的落实，我州以苍山洱海为核心的生态建设和环境保护工作全面推进，自然生态民族立法保护的认识与要求全面提升，依法保护环境、保护生态的意识和观念深入人心。
四、完善民族立法的思考
一是与时俱进，更新民族立法理念。制定自治条例和单行条例是国家赋予少数民族自治地方的重要权利，也是实现自治地方民族自治权的重要内容。当前，我国处于全面建成小康社会、全面深化改革的关键阶段，民族立法工作对于维护民族团结进步、促进少数民族自治地方经济社会跨越发展具有十分重要的意义。结合中国特色社会主义法律体系基本形成的新形势，进一步深化对民族地方立法重要性的认识，围绕中心，服务大局，全面贯彻落实党的十八大及十八届三中全会的决策部署，突出“五位一体”的发展战略，三中全会《决定》各项深化改革措施，将国家发展战略和决策与自治州的实际紧密结合起来，创新思维、更新理念，深化和加强民族立法工作。始终以自治州民族团结稳定、经济社会发展作为民族立法工作的基础，落实党和国家对民族地区经济和社会发展的政策和决策，更加注重民族文化和自然环境的保护，通过民族立法实现经济社会发展，民族团结进步。从我州的经济社会发展现实出发，结合我州边疆少数民族自治地方的实际情况，更加突出地方民族特色和急需立法、精品立法要求，将民族立法的工作重点由追求立法数量转移到提高立法质量上来，在实用、管用和能用上着力，制定和实施好民族地方自治条例和单行条例，力求立一件，贯彻执行一件，发挥作用一件，用民族立法的积极成效服务经济、文化和社会事业。
二是强化调研论证，制定好民族立法规划。科学制定立法规划是民族立法工作的总领，适时确定立法计划，及时进行立法研究是立法工作有效开展的关键。紧扣民族自治地方需要优先发展的重大问题、经济社会发展中亟待解决的关键问题，进行前瞻性立法项目定位，同时在法规选项上立足现实需求，扎实推动立法工作规范有序开展。我州在近年来开展的几项民族立法工作，充分体现了抓好关键工作的积极作用。五年立法规划的及时制定，一方面及时确定了民族立法工作的纲，而2件新立、3件修订和1件废止的立法项目，既体现了少而精和更加注重条例施行的民族立法时代特征，在内容上侧重于自然环境保护和生态文明建设，既结合了自治州实际，也反映了贯彻“五位一体”发展战略的要求。2013年6用1日施行的《洱海海西保护条例》则是事关自治州重大发展需要的增加立法项目，它与同年第三次进行全面修订并已于今年6用1日施行的《洱海保护管理条例》一起，紧紧结合了我州经济社会发展和生态文明建设的需要，为洱海及海西的生态环境保护提供有力的法律保障，在民族立法的决策部署上充分体现了急需先立、先修的原则，也体现了自治州立法工作的民族特点和地方特色。[!--empirenews.page--]
三是积极创新立法，进一步规范立法工作程序。
一要深化立法公开，创新条例起草工作方式。坚持民主立法、开门立法，增强起草工作透明度，在条例起草工作中，坚持走群众路线，广泛听取社会公众意见，克服和减少部门、行业和地域的局限性，努力体现和保护人民群众的权利和利益。从立法项目立项调研论证到条例起草、修改，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，按照开门立法、公开立法的要求，通过书面专门征求意见和召开座谈会、研讨会、专家论证会、社会各界听证会等方式，充分听取各方面意见和建议，努力探索条例草案向社会公示征求意见的方式、方法和效果，使条例草案能够更广泛地反映民情、体现民意、集中民智。
二要强化工作责任，发挥人大工作的主导作用。按照统一推进、分工负责的工作原则，在开展条例立法工作的各个阶段，着力发挥人大工作的主导作用，做到工作计划、工作职责、工作任务及人员配置具体到位明确，各司其职、各负其责。注重监督指导立法程序的严格履行，提前介入条例草案的起草、修改各项工作。在前期阶段，及时为主组织进行立法事项的调查研究，拟好全面详实的高质量调研报告，及时指导条例起草前期阶段立法工作。对于条例的体例结构和重大内容把好关、定好向，及时解决条例草案中的重点和难点问题。在条例起草、修改和审议的各个阶段，充分协调好立法相关工作，始终将各相关部门的专门工作纳入常委会统一审议之中，形成条例草案的立法工作分工负责、密切合作、相互支持，形成统一开展工作的整体与合力，保证条例草案起草、论证、审议等顺利进行。
三要主动汇报工作，积极争取省州党委和上级人大的支持。涉及立法项目和立法阶段的重大事项和问题，及时报请党委进行专门研究决定，涉及急需立法和民族事务管理立法拓展方面的关键问题，应积极请示上级人大指导帮助，形成党委决策领导，上级人大支持，能动推进工作的良好局面。我州在《洱海保护管理条例》修订中，就洱海水位、湖区重大保护措施等一些重大问题，先后在的起草和审议阶段分别多次专门报请州委常委会研究决定，并就专门立法技术事项多次请示省人大相关委员会指导帮助，充分保证了立法质量和效率。
四是注重宣传教育，更加重视民族法规的贯彻实施。条例的执行是民族立法的目的和归属，知法、守法与执法是相辅相成的关系，我们在着力推进民族立法工作中，在重视条例制定的同时，必须更加重视民族法规的宣传教育和贯彻执行。用多种形式深化对法规的宣传，推动全州深入开展法律法规宣传学习，认识领会颁布实施民族法规的重大意义，促进条例规定和相关法律知识的普及，增强全民法律意识和法律素养，让遵守和执行民族法规深入人心,营造良好的执法环境和社会氛围。在民族立法全面深化的新阶段，要更加重视民族法规的贯彻施行，进一步在条例有效执行上深化认识、加强工作，通过有力的监督措施保障民族法规的有效、及时、全面的遵守和执行。自治州人大及其常委会既是立法机关，又是法律监督机关，要通过执法检查、专题询问、质询以及代表意见建议各项监督方式，切实强化条例实施的监督工作，监督条例贯彻施行中执法不规范、不到位、不作为的行为，制裁违反条例的行为，以民族法规有效实施树立法律权威，发挥法律作用。对于制定施行的条例，还要认真开展立法回头看工作，通过了解、掌握并及时反馈条例执行的实际效果，客观、科学地对条例执行情况和社会效益进行评价、评估，为修改、修订条例，完善民族立法做好基础性工作。
作者单位：大理州人大法制委员会
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